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環(huán)保PPP中最低需求風險責任如何“擔”

環(huán)保PPP實操中目前大部分約定由政府承擔。以污水處理為例，該類PPP項目一般約定基本水量（保底水量），且約束對象主要是政府（如果沒有達到基本水量，政府按基本水量付費，“照付不議”）。這種風險通常為政府所承擔。很多污水處理項目都約定了在規(guī)定年限中（如運營期開始的前三年），60%-80%不等的基本水量。通常，所在城市城鎮(zhèn)化水平越高、經(jīng)濟發(fā)展水平越高、項目所覆蓋的范圍越高，這一比例相反越低。基本水量成為傳統(tǒng)污水處理企業(yè)的基本收入保障，一定程度上具有“旱澇保收”的特征。在這種機制下，通常還會約定在實際處理量超過設計規(guī)模時，政府對社會資本（或項目公司）的付費標準及付費金額相應調整機制。一般都認為，PPP 項目由社會資本負責具體實施，但頂層設計是地方政府做出的，因此包括項目規(guī)劃不合理、最低需求預測不準確、配套設施不到位、出現(xiàn)競爭性項目等在內的事項導致的風險責任在于政府，相應的風險也應由政府承擔。

現(xiàn)實出現(xiàn)此類風險向社會資本轉移的現(xiàn)象。隨著PPP合作范圍不斷擴大、模式持續(xù)創(chuàng)新、競爭逐漸加劇，最低需求風險出現(xiàn)從政府向社會資本轉移的案例。比如污水處理項目中采取廠網(wǎng)一體化運作時，廠網(wǎng)建設、運營責任由社會資本方承擔，有些項目將污水進水量大小視為與社會資本方管網(wǎng)建設范圍及質量相關，因此不設保底水量，實際上最低需求風險由社會資本方承擔。如中部某市污水處理PPP的法律文件明確規(guī)定，社會資本方提供的服務應“符合城市總體規(guī)劃，滿足特許經(jīng)營區(qū)域內日常需求，以及具備適度的儲備能力”。該政府允許合理的建設費用計入固定成本，但日常經(jīng)營性付費必須根據(jù)實際處理水量計算，即政府不進行水量兜底。南部某市打包污水處理廠項目則是最新典型，受到各方關注。該項目不設保底水量，而是建立環(huán)境績效付費機制，根據(jù)污水處理廠月平均進水COD濃度，確定進水濃度系數(shù)，對各廠進水濃度進行考核，并以此作為污水處理服務費計算依據(jù)。

我們注意到，國內有些水環(huán)境綜合治理PPP項目、黑臭水體治理PPP項目，里面包括污水處理廠、水體修復、景觀改造等內容，特別是污水處理廠部分還涉及保底水量，但實際環(huán)境改善的績效不盡如人意，地方政府已有怨言，甚至作出要求限期改進、否則延遲付費或減少付費的表態(tài)。同時，部分縣級城市實施的垃圾焚燒發(fā)電PPP項目“吃不飽”、污水處理PPP項目“曬太陽”的現(xiàn)象存在，也讓地方政府的付費意愿出現(xiàn)降低跡象。2017年4月，南方另一城市海綿城市建設PPP試點項目也未設定保底水量，說明最低需求風險并非不能轉移。

不過，風險如何合理分配是PPP的核心。目前，業(yè)界已形成PPP風險分配原則的共識，即“由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險”、“承擔的風險程度與所得回報相匹配”，以及“承擔的風險要有上限”。在單體污水處理廠PPP項目上，政府對項目規(guī)劃有最高決策權限，更有能力規(guī)劃好和安排好水量，因此這類項目的最低需求風險由政府承擔具有合理性。盲目把最低需求風險轉移給社會資本方，在風險和收益相匹配的原則下，社會資本方將要求獲得風險增加相應帶來的風險溢價，最終導致政府長期支出增加，也不利于達成PPP長期運營效率提高這一核心目標。而在廠網(wǎng)一體化項目，風險分配和付費機制有兩種。其一是項目在形式上打包、但付費拆分處理，即污水廠按單體項目水價及水量付費（含基本水量），管網(wǎng)則采用“可用性付費+績效服務費”的方式付費，整體上屬于需求風險轉移的狹義特許經(jīng)營模式。其二是形式和實質均達到一體化，即將考核指標徹底改為污染物減排標準的效果支付模式，付費與績效完全捆綁，不設保底水量。兩者相比較，政府和社會資本哪方更有能力承擔需求風險、承擔此類風險的一方相應提出哪些要求、績效考核是否清晰易行都是需要考慮的因素。