一、拒不糾正的違憲、違法地方性法規(guī)及司法解釋，全國人大常委會將適時撤銷

2017年12月24日，全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀向十二屆全國人大常委會第三十一次會議所作的，十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告(以下簡稱“備案審查報告”)中闡述了如下一段話。

沈春耀說：“根據(jù)中國建筑業(yè)行業(yè)組織提出的審查建議，對地方性法規(guī)中關(guān)于政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目以審計結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定進(jìn)行審查研究，于2017年2月致函各省(區(qū)、市)人大常委會，要求對地方性法規(guī)中直接規(guī)定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)，或者規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件或合同中要求以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的條款進(jìn)行清理，適時予以糾正。”

中國建筑業(yè)協(xié)會提出的審查建議作為5起由公民、組織提起的審查建議案例之一，寫進(jìn)了備案審查報告。

2017年12月24日下午，全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹在接受中國青年報·中青在線等媒體采訪時表示，行業(yè)協(xié)會提出審查建議有其自身優(yōu)勢，因?yàn)樾袠I(yè)協(xié)會代表一個行業(yè)發(fā)聲，是一種很好的方式，他們比公民個人更能關(guān)注到行業(yè)相關(guān)問題，癥結(jié)在哪里、問題在哪里，甚至比立法機(jī)關(guān)還要清楚。他們代表一個行業(yè)群體來表達(dá)利益訴求、尋求法律救濟(jì)，是推動法治建設(shè)、法治進(jìn)步的有益方式。

“截至目前，根據(jù)我們掌握的情況，已經(jīng)有8個地方就我們27家行業(yè)協(xié)會的聯(lián)名審查建議，對相關(guān)地方性法規(guī)作出了修改。”近日，中國建筑業(yè)協(xié)會有關(guān)負(fù)責(zé)人向中國青年報·中青在線記者表示。

二、27家行業(yè)協(xié)會連續(xù)多年提起地方性法規(guī)審查建議

中國建筑業(yè)協(xié)會有關(guān)負(fù)責(zé)人對中國青年報·中青在線記者介紹說，2013年前后，很多施工企業(yè)向協(xié)會反映，一些地區(qū)出臺了地方性審計條例或?qū)徲嫳O(jiān)督條例，規(guī)定政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目“以審計結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)”，企業(yè)因此在一些工程的結(jié)算方面遇到了困難和障礙。

他們希望由中國建筑業(yè)協(xié)會牽頭，向有關(guān)部門反映，呼吁撤銷此規(guī)定。

中國建筑業(yè)協(xié)會圍繞此規(guī)定的合法性、合理性及對建筑市場各方主體的影響進(jìn)行了調(diào)研，并與一些熟悉建筑市場的法律專家進(jìn)行了認(rèn)真研討，認(rèn)為此規(guī)定在一定程度上混淆了行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系的界限，超越了審計法和審計法實(shí)施條例規(guī)定的審計監(jiān)督職能，也與合同雙方平等自愿原則相矛盾，在實(shí)踐中極大地?fù)p害了施工企業(yè)的合法權(quán)益。

為此，中國建筑業(yè)協(xié)會聯(lián)合北京、天津、上海、江蘇等20家地方建筑業(yè)協(xié)會，以及中國建材工程建設(shè)協(xié)會、中國冶金建設(shè)協(xié)會、中國煤炭建設(shè)協(xié)會等六家行業(yè)建設(shè)協(xié)會，于2013年兩次向全國人大常委會申請對規(guī)定“以審計結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)”的地方性法規(guī)進(jìn)行立法審查，并建議予以撤銷。

2015年5月，中國建筑業(yè)協(xié)會再次向全國人大常委會法工委提交申請，引起了全國人大常委會法工委的高度重視。按照法工委的要求，中國建筑業(yè)協(xié)會補(bǔ)報了企業(yè)案例，進(jìn)一步說明這一地方性法規(guī)給施工企業(yè)造成的經(jīng)濟(jì)損失。

2017年2月22日，全國人大常委會法工委印發(fā)《對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》，要求各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會對所制定或者批準(zhǔn)的與審計相關(guān)的地方性法規(guī)開展自查，對有關(guān)條款進(jìn)行清理糾正。

2017年6月5日，中國建筑業(yè)協(xié)會收到了全國人大常委會法工委《關(guān)于對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》。該復(fù)函提出，在收到中國建筑業(yè)協(xié)會于2015年5月提交的《關(guān)于申請對規(guī)定“以審計結(jié)果作為建設(shè)工程竣工結(jié)算依據(jù)”的地方性法規(guī)進(jìn)行立法審查的函》后，法工委經(jīng)過充分調(diào)研和征求意見，認(rèn)為地方性法規(guī)中直接以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

2017年6月13日，應(yīng)法工委邀請，中國建筑業(yè)協(xié)會有關(guān)負(fù)責(zé)同志赴法工委辦公室聽取了此項(xiàng)工作的開展過程和最新進(jìn)展情況，了解到各地已經(jīng)完成自查，對相關(guān)條款的清理修訂工作亦在抓緊落實(shí)。

三、全國人大常委會法工委的審查建議意見立竿見影

據(jù)介紹，目前已有北京、上海、河北、安徽、江西、云南、海南、寧夏8地對相關(guān)條例或辦法進(jìn)行了修改。

2017年9月22日通過的《北京市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈北京市審計條例〉的決定》將第二十三條修改為：“政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目納入審計項(xiàng)目計劃的，建設(shè)單位可以與承接項(xiàng)目的單位或者個人在合同中約定，雙方配合接受審計，審計結(jié)論作為雙方工程結(jié)算的依據(jù);依法進(jìn)行招標(biāo)的，招標(biāo)人可以在招標(biāo)文件中載明上述內(nèi)容。”

2017年11月23日通過的《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改本市地方性法規(guī)的決定》對《上海市審計條例》的修改，將第十四條第三款修改為：“政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目，按照國家和本市規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)審計機(jī)關(guān)審計的，建設(shè)單位或者代建單位可以在招標(biāo)文件以及與施工單位簽訂的合同中明確以審計結(jié)果作為工程竣工結(jié)算的依據(jù)。審計機(jī)關(guān)的審計涉及工程價款的，以招標(biāo)投標(biāo)文件和合同關(guān)于工程價款及調(diào)整的約定作為審計的基礎(chǔ)。”

其中，北京、上海、海南3地將各地相關(guān)條例中規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”在招標(biāo)文件中載明，或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)的情況，修改為“可以”。河北、安徽2地除將原條例中“應(yīng)當(dāng)”修改為“可以”外，還刪去了關(guān)于保留一定比例的待結(jié)價款在審計后結(jié)清的有關(guān)規(guī)定。云南、寧夏2地在修改中直接刪除了相關(guān)內(nèi)容。江西雖未對原相關(guān)條例進(jìn)行修改，但出臺了《關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計工作實(shí)施意見》，明確規(guī)定不能強(qiáng)制要求以審計結(jié)果作為建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)。

這位負(fù)責(zé)人介紹說，中國建筑業(yè)協(xié)會將持續(xù)關(guān)注各地地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的修改情況，并及時通報相關(guān)進(jìn)展，進(jìn)一步發(fā)揮好行業(yè)協(xié)會提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的職能。

四、35年來全國人大常委會首曬備案審查成績單

從2004年5月，全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室成立以來，備案審查工作報告首次提請全國人大常委會審議，也是1982年憲法賦予全國人大及其常委會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)開展備案審查的職權(quán)以來，35年來首次公開備案審查工作成績。

“這實(shí)現(xiàn)了有意義的歷史性突破。”在分組審議備案審查報告時，全國人大常委會委員、全國人大常委會副秘書長信春鷹如此評價。

她說，很長一段時間，社會公眾，包括學(xué)術(shù)界認(rèn)為我國的憲法監(jiān)督制度是一個空白，過去形容備案審查就像鴨子鳧水一樣，表面看起來很平靜，但腳掌在下面一直工作。“這被社會稱為‘鴨子理論’?，F(xiàn)在不再是‘鴨子鳧水’，而是一艘乘風(fēng)破浪的航船。”

從2017年1月1日起，全國人大常委會法工委對150余件地方性法規(guī)進(jìn)行主動審查。也就是說，2017年1月1日起，對地方人大制定的地方性法規(guī)，都要逐件逐條進(jìn)行審查。

2015年3月，立法法修改后，設(shè)區(qū)的市被賦予立法權(quán)。

梁鷹表示，審查發(fā)現(xiàn)，設(shè)區(qū)的市立法的積極性很高，但立法的能力經(jīng)驗(yàn)不足，成為一種矛盾。審查中發(fā)現(xiàn)一些問題，可以說，“新手上路，問題不少”。

一個是大量重復(fù)，針對性不強(qiáng)，照抄照搬上位法、其他兄弟省市的法規(guī)，沒有結(jié)合本地實(shí)際情況進(jìn)行立法。

另一個是一些設(shè)區(qū)的市對依法立法貫徹得不是十分嚴(yán)格，熱衷于設(shè)置行政強(qiáng)制、行政處罰、行政許可，將過去習(xí)慣于依靠行政手段推動工作的方式直接變成法規(guī)，并設(shè)立嚴(yán)格的處罰措施。

此外，據(jù)國務(wù)院法制辦反饋，國務(wù)院已經(jīng)明確取消、廢止的一些行政審批，一些地方卻又寫進(jìn)了地方性法規(guī)。

梁鷹表示，對于這些問題，要集中審查研究。目前正進(jìn)行梳理研究，將對已經(jīng)完成審查研究的150多件地方性法規(guī)存在的問題、原因等進(jìn)行分析、提出建議。2018年將考慮對設(shè)區(qū)的市的有關(guān)立法進(jìn)行專項(xiàng)審查，通過審查給地方立法畫出“紅線”，引導(dǎo)地方立法不斷提高質(zhì)量，為設(shè)區(qū)的市立法工作提供指引。

五、審查研究意見發(fā)送后，制定機(jī)關(guān)不管是否接受，都要及時糾正

梁鷹介紹說，全國人大常委會法工委收到公民、組織提出的審查建議后，每件都要登記造冊且都要有編號，因此絕對不會出現(xiàn)石沉大海的現(xiàn)象。

通常，收到審查建議后，登記之后要進(jìn)行梳理，看是否屬于審查范圍。如果不屬于全國人大常委會審查范圍，會轉(zhuǎn)送相關(guān)部門，轉(zhuǎn)送同時也會發(fā)轉(zhuǎn)送函，要求相關(guān)部門把結(jié)果反饋審查建議人，必要時也要向全國人大常委會反饋。

納入審查范圍的，全國人大常委會會將審查建議發(fā)送給行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋的制定機(jī)關(guān)，國務(wù)院、兩高、地方人大等，要求在規(guī)定期限內(nèi)作出說明、反饋意見，限十五天或一個月。

制定機(jī)關(guān)收到審查建議后，如果表示有問題要糾正，問題就解決了。如果制定機(jī)關(guān)認(rèn)為沒有問題，程序并不算結(jié)束。全國人大常委會法工委會將審查建議發(fā)送有關(guān)部門，請他們提出意見。如果各方意見一致，法工委會以此為基礎(chǔ)形成審查研究意見。如果意見出現(xiàn)較大分歧，則還會再召集各有關(guān)方面在一起開座談會，進(jìn)行溝通研究。此外，還可能約談制定機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人，也可能會約審查建議人面對面聽取意見。重大的涉及面廣的問題，還可能到地方調(diào)研。最后，根據(jù)各方面意見，形成審查研究意見，發(fā)送給制定機(jī)關(guān)。

“收到要求予以糾正的審查研究意見后，制定機(jī)關(guān)不管是否接受，都要及時予以糾正。”梁鷹說，對于問題法規(guī)糾正或者廢止，制定機(jī)關(guān)要明確給出意見，比如是否納入當(dāng)年立法計劃當(dāng)中。最后，這個結(jié)果會反饋給審查建議人，還會抄送給有關(guān)方面。全部流程大約在三個月左右。

“公民、組織提出的審查建議，處理完成之后都會對社會公開。”梁鷹提到，此次備案審查報告首次提請全國人大常委會審議，是讓備案審查工作顯性化，讓制定機(jī)關(guān)真正意識到自己制定的規(guī)范性文件處在常委會監(jiān)督下，隨時有可能會被糾正。備案審查終極目標(biāo)，不在于糾正誰或者否定誰，而是通過糾正相關(guān)規(guī)范性文件促使其與憲法法律保持一致，保障憲法法律得以正確有效實(shí)施，從而維護(hù)國家法制統(tǒng)一，防止政出多門、法出多門。

今后，年度備案審查工作向全國人大常委會報告，也將實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，堅持下去。

如果對“問題法規(guī)”提出修改建議后，制定機(jī)關(guān)推諉或者不及時糾正怎么辦?梁鷹表示，目前法工委沒有遇到過收到審查研究意見后明確表示不糾正的，制定機(jī)關(guān)都表示會認(rèn)真研究、及時修改。但是，也有一些超過期限沒有糾正的，甚至最長還有超過5年以上沒有糾正的。

“2018年我們工作的一個重點(diǎn)，就是考慮針對收到審查研究意見沒有及時糾正的這些問題法規(guī)組織回頭看。”梁鷹說，對于沒有及時修改廢止的，將督促完成。目前，全國人大常委會并沒有動用撤銷這一權(quán)力。“這是最后的撒手锏，現(xiàn)在還沒有啟動，但不排除隨時可能啟動。”

梁鷹坦言，目前備案審查制度和能力建設(shè)不足。在制度建設(shè)方面，“有件必備、有備必審、有錯必糾”還沒有完全落實(shí)，備案范圍還有待進(jìn)一步理清，審查的標(biāo)準(zhǔn)、程序和糾正的機(jī)制還不明確、不規(guī)范，糾正的剛性不強(qiáng)，約束力不強(qiáng)，這是制度建設(shè)的問題。

在能力建設(shè)方面，從全國人大到地方人大，無論是機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備還是人員水平都還不能適應(yīng)備案審查工作需要。有些地方對備案審查工作的重視程度還不夠。

在梁鷹看來，有人提出，有關(guān)方面不配合，礙于“面子”“人情”問題，會不會阻礙備案審查工作，其實(shí)這些都是表象，根子在于制度設(shè)計的剛性不足，如果制度設(shè)計好了，嚴(yán)肅起來了，是剛性的，就沒人敢逆制度而行。

下一步將進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，制定統(tǒng)一的備案審查工作規(guī)范，細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審查程序，建立健全備案審查工作機(jī)制，備案審查工作規(guī)范已經(jīng)起草完畢，廣泛征求意見后，爭取在2018年出臺。這個規(guī)范覆蓋所有的備案審查，從全國人大到地方人大都適用，“我們近年來探索建立函詢、提醒、約談、通報、督促等工作機(jī)制，爭取都寫進(jìn)去”。

在審查標(biāo)準(zhǔn)上，對什么是“抵觸”，什么是“不合法”，什么是“不適當(dāng)”都會予以明確，也要把向全國人大常委會報告工作這一制度寫進(jìn)去，固定下來。

除了這些工作之外，2018年還將繼續(xù)抓住社會關(guān)注熱點(diǎn)焦點(diǎn)難點(diǎn)問題，開展專項(xiàng)審查，也會結(jié)合社會各方面提出的審查建議，對一些影響比較廣泛卻存在問題的制度予以督促糾正。