在為眾多PPP項(xiàng)目提供咨詢(xún)服務(wù)的過(guò)程之中，有機(jī)會(huì)了解到各個(gè)PPP項(xiàng)目開(kāi)展的財(cái)政承受能力論證情況，在這些項(xiàng)目中，有做得很好的論證報(bào)告，但也有些PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證，卻陷入了一些誤區(qū)。

誤區(qū)之一:認(rèn)為只有政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目才有必要開(kāi)展財(cái)政承受能力論證

為什么把此種誤區(qū)列為本文的第一個(gè)論點(diǎn)，是因?yàn)樵趯?shí)際工作中，不怕遇到不懂的人，最怕遇到懂一些的人，就像學(xué)寫(xiě)字一樣，老師說(shuō)，“一”字是橫著畫(huà)一筆，“二”字是橫著畫(huà)兩筆，“三”字是橫著畫(huà)三筆，然后學(xué)生很聰明，以為萬(wàn)事皆有規(guī)律，也認(rèn)為萬(wàn)事都很簡(jiǎn)單，不就是畫(huà)幾筆嘛?!學(xué)生就認(rèn)為把所有的都學(xué)到了，然后把老師炒魷魚(yú)了。在PPP項(xiàng)目中，也存在此種情況，認(rèn)為財(cái)政承受能力，財(cái)政承受能力，不就是只有在財(cái)政掏錢(qián)的時(shí)候才論證嘛?!而且并不是所有的PPP項(xiàng)目都需要財(cái)政掏錢(qián)，比如使用者付費(fèi)或者使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目就不需要財(cái)政掏錢(qián)，既然不需要財(cái)政掏錢(qián)，還需要做什么財(cái)政承受能力論證?!

這就是一個(gè)典型的誤區(qū)。但誤區(qū)在哪?

誤區(qū)是，即使是使用者付費(fèi)或使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目，政府并非不掏錢(qián)。當(dāng)然，在這種誤區(qū)里面，有正確的地方，那就是：第一，正確劃分了PPP項(xiàng)目的類(lèi)型：政府付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目、使用者付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目、政府付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助類(lèi)PPP項(xiàng)目和使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目;第二，正確表達(dá)了財(cái)政承受能力論證是論證政府在掏錢(qián)時(shí)有無(wú)掏錢(qián)的能力。但并不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為，使用者付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目或使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目就不需要政府掏錢(qián)。理由如下：

第一，該P(yáng)PP項(xiàng)目是否需要由政府和社會(huì)資本方共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司?答案如果是肯定的，那么，政府方出資項(xiàng)目公司的資金，就需要政府掏錢(qián)。既然需要政府掏錢(qián)，不管是哪一類(lèi)型的PPP項(xiàng)目，是否也需要做財(cái)政承受能力論證?!當(dāng)然，有些PPP項(xiàng)目設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)，政府方出資的主體不是政府，而是作為政府出資人代表的國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)用它的自有非財(cái)政性資金出資，就不需要用到財(cái)政性資金，也就不需要做財(cái)政承受能力論證，這種說(shuō)法對(duì)嗎?對(duì)于答案，要看接著的第二點(diǎn)分析。

第二，該P(yáng)PP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)維護(hù)期是否需要政府補(bǔ)貼?答案如果是肯定的，即使在設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)，政府方的出資資金是由政府出資人代表的國(guó)有企業(yè)用其自有非財(cái)政性資金出資的，也需要進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。是不是這個(gè)道理?!當(dāng)然，如果在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)期，也不需要政府補(bǔ)貼，是不是也就不需要進(jìn)行財(cái)政承受能力論證?

第三，該P(yáng)PP項(xiàng)目是否需要政府提供相關(guān)配套?答案如果是肯定的，比如政府對(duì)項(xiàng)目紅線范圍外的“三通”要負(fù)責(zé)投資建設(shè)到位，政府對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目產(chǎn)品或產(chǎn)出的購(gòu)買(mǎi)要提供相關(guān)配套等，是不是需要政府掏錢(qián)?如果需要，為什么不做財(cái)政承受能力論證?即使在該P(yáng)PP項(xiàng)目中，不需要政府提供相關(guān)配套，也需要開(kāi)展財(cái)政承受能力論證。這也就是第四點(diǎn)理由。

第四，該P(yáng)PP項(xiàng)目，政府方是不是需要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)?在任何一個(gè)PPP項(xiàng)目中，政府方不可能不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而將所有的風(fēng)險(xiǎn)均轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方承擔(dān)，這樣的PPP項(xiàng)目就不成其為一個(gè)PPP項(xiàng)目。因?yàn)楦鶕?jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))第十一條的規(guī)定：“……。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。……。”一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，尤其是應(yīng)該由政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，是否需要政府掏錢(qián)?另外，還有如下第五點(diǎn)理由，也是任何PPP項(xiàng)目均須開(kāi)展財(cái)政承受能力論證的原因。

第五，該P(yáng)PP項(xiàng)目，是否存在可能會(huì)提前終止的情形?結(jié)婚時(shí)，不會(huì)說(shuō)離婚的話。但是在PPP項(xiàng)目合同簽訂時(shí)，PPP項(xiàng)目合同卻必須具關(guān)于提前終止事宜的“離婚”話。對(duì)此，財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》第二章第十八節(jié)[違約、提前終止及終止后處理機(jī)制]中特意予以規(guī)定，在PPP項(xiàng)目合同提前終止時(shí)，區(qū)別不同的情形，政府方會(huì)存在回購(gòu)義務(wù)與回購(gòu)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。一旦需要政府回購(gòu)或補(bǔ)償，是不是也就需要政府掏錢(qián)?是不是也就需要做財(cái)政承受能力論證。

因此，只要是PPP項(xiàng)目，就需要做財(cái)政承受能力論證。

誤區(qū)之二:認(rèn)為由PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)開(kāi)展財(cái)政承受能力論證即可

這涉及到誰(shuí)是開(kāi)展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的合規(guī)性主體的問(wèn)題。在具體的實(shí)際工作中，為什么會(huì)出現(xiàn)有些PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證，是由PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)編制的呢?對(duì)于原因，筆者在此不臆測(cè)，也不分析，筆者只分析，這是一種誤區(qū)，須糾正，PPP項(xiàng)目，需要由合規(guī)的主體來(lái)開(kāi)展財(cái)政承受能力論證工作。

那么，哪些主體開(kāi)展PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證工作，才是合規(guī)的呢?

合規(guī)性依據(jù)為財(cái)政部于2015年4月7日發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金〔2015〕21號(hào))的如下兩條規(guī)定：

一是第六條的規(guī)定：“各級(jí)財(cái)政部門(mén)(或PPP中心)負(fù)責(zé)組織開(kāi)展行政區(qū)域內(nèi)PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作。省級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)匯總統(tǒng)計(jì)行政區(qū)域內(nèi)的全部PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任，對(duì)財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督管理。”

二是第七條的規(guī)定：“財(cái)政部門(mén)(或PPP中心)應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，共同開(kāi)展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作。必要時(shí)可通過(guò)政府采購(gòu)方式聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助。”

因此，開(kāi)展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的合規(guī)性主體，只有如下2類(lèi)：

第一類(lèi)：PPP項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)開(kāi)展，當(dāng)然，可以聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助開(kāi)展財(cái)政承受能力論證工作。

第二類(lèi)：如果設(shè)立有PPP中心，可以由項(xiàng)目本級(jí)PPP中心會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)開(kāi)贊，當(dāng)然，可以聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助開(kāi)展財(cái)政承受能力論證工作。

除上述兩類(lèi)主體之外，其他主體開(kāi)展PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證工作，合規(guī)性有重大問(wèn)題。

誤區(qū)之三:認(rèn)為可以任意委托第三方專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助開(kāi)展財(cái)政承受能力論證工作

因?yàn)殚_(kāi)展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的主體要么是行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的財(cái)政部門(mén)，要么一般是事業(yè)單位的PPP中心，但不管是財(cái)政部門(mén)還是PPP中心，它們?cè)谄刚?qǐng)第三方專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù)時(shí)，屬于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范疇，也屬于《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》約束的范疇。因此，PPP項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門(mén)或PPP中心在會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)開(kāi)展財(cái)政承受能力論證工作并聘請(qǐng)第三方專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)予以協(xié)助時(shí)，必須符合政府采購(gòu)法律法規(guī)的要求，而不能隨意委托。

誤區(qū)之四:認(rèn)為可以隨時(shí)開(kāi)展PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證工作

PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證，在有些PPP項(xiàng)目中，居然與物有所值評(píng)價(jià)同時(shí)進(jìn)行，同時(shí)出具報(bào)告，此種方式可否?

根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目操作流程圖》(圖1)中，我們可以清晰了解，只有在PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目識(shí)別階段，才可以開(kāi)展PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證工作，且必須是在該P(yáng)PP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)通過(guò)以后，才可以開(kāi)展財(cái)政承受能力論證工作。

當(dāng)然，PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證，也不能在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案報(bào)批后開(kāi)展，因?yàn)楦鶕?jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第五條的規(guī)定：“財(cái)政承受能力論證的結(jié)論分為”通過(guò)論證“和”未通過(guò)論證“。……。”未通過(guò)論證“的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式。”

因此，PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證工作，不能隨時(shí)開(kāi)展，必須在規(guī)定的時(shí)間段之內(nèi)開(kāi)展，否則不合規(guī)。

誤區(qū)之五:認(rèn)為可以以估算的方式獲得政府方投入的非現(xiàn)金資產(chǎn)的價(jià)值

在PPP項(xiàng)目中，在設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)，政府方有可能不是以現(xiàn)金的方式出資，有可能會(huì)以土地、房產(chǎn)、設(shè)備、貨物等非現(xiàn)金資產(chǎn)出資;在提供政府配套時(shí)，也有可能會(huì)投入配套的土地、管網(wǎng)、道路等。在開(kāi)展此類(lèi)PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證時(shí)，對(duì)于該等非現(xiàn)金資產(chǎn)的價(jià)值，因該等非現(xiàn)金資產(chǎn)將涉及到所有權(quán)的轉(zhuǎn)移(當(dāng)然，提供的配套投入不一定會(huì)涉及到所有權(quán)轉(zhuǎn)移)，不能以估算的方式實(shí)施，而必須依法評(píng)估。具體的法律、法規(guī)依據(jù)為：

一是《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第四十七條規(guī)定：“國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有資本控股公司合并、分立、改制，轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)，以非貨幣財(cái)產(chǎn)對(duì)外投資，清算或者有法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的其他情形的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對(duì)有關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。”當(dāng)然，在委托評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)，也不能隨意委托，具體見(jiàn)其第四十八條的規(guī)定：“國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有資本控股公司應(yīng)當(dāng)委托依法設(shè)立的符合條件的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估;涉及應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定的事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)將委托資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的情況向履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)報(bào)告。”

二是《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第十五條規(guī)定：“股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無(wú)形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評(píng)估，合理確定價(jià)值……”以及第二十二條的規(guī)定：“配套投入支出責(zé)任應(yīng)綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會(huì)資本方為此支付的費(fèi)用。配套投入支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無(wú)形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評(píng)估，合理確定價(jià)值……”

誤區(qū)之六:以營(yíng)業(yè)稅計(jì)價(jià)的慣性方式計(jì)算PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本

在2016年5月1日之前的PPP項(xiàng)目，如果以營(yíng)業(yè)稅計(jì)價(jià)的方式計(jì)算PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本，尚可。但是在2016年5月1日后，還以營(yíng)業(yè)稅的方式計(jì)價(jià)，則萬(wàn)萬(wàn)不可。這對(duì)于還沒(méi)有招標(biāo)采購(gòu)的PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，需要重新對(duì)財(cái)政承受能力論證報(bào)告予以調(diào)整和論證，需要重新調(diào)整PPP實(shí)施方案。原因如下：

2016年3月24日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局向社會(huì)公布了《關(guān)于全面推開(kāi)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知》(含附件1.營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)實(shí)施辦法;2.營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定;3.營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)過(guò)渡政策的規(guī)定;4.跨境應(yīng)稅行為適用增值稅零稅率和免稅政策的規(guī)定)。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，自2016年5月1日起，在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開(kāi)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅(以下簡(jiǎn)稱(chēng)：“營(yíng)改增”)試點(diǎn)，建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等全部營(yíng)業(yè)稅納稅人，納入試點(diǎn)范圍，由繳納營(yíng)業(yè)稅改為繳納增值稅。

營(yíng)改增的全面開(kāi)展，對(duì)與工程造價(jià)，以及PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)成本等，將產(chǎn)生重大的影響。在開(kāi)展PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證時(shí)，必須以營(yíng)改增的新思維，重新計(jì)算整個(gè)PPP項(xiàng)目的成本，才能合理可行。

誤區(qū)之七:沒(méi)有注重考慮社會(huì)資本的投資利潤(rùn)或投資利潤(rùn)率選取不合理

PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證，對(duì)政府付費(fèi)的總金額，或者政府補(bǔ)貼金額的識(shí)別，主要考慮了建設(shè)成本，對(duì)社會(huì)資本的利潤(rùn)回報(bào)沒(méi)有注重考慮，或者對(duì)社會(huì)資本投資回報(bào)率的選取不合理，這對(duì)提高財(cái)政承受能力論證的準(zhǔn)確性有著重大影響，對(duì)吸引社會(huì)資本參與該P(yáng)PP項(xiàng)目，更是重要中的重要。不注重社會(huì)資本的投資回報(bào)，是一個(gè)重大的誤區(qū)。對(duì)此，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第十六第一款明確規(guī)定：“運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本及利潤(rùn)水平合理確定，并按照不同付費(fèi)模式分別測(cè)算。”

對(duì)于如何確定合理利潤(rùn)，或者如何確定社會(huì)資本的合理利潤(rùn)率，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第十八條明確規(guī)定：“合理利潤(rùn)率應(yīng)以商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率水平為基準(zhǔn)，充分考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績(jī)效付費(fèi)的不同情景，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等因素確定。”

因此，在確定合理利潤(rùn)率時(shí)，不能單純的以商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率水平作為參考，還需要根據(jù)具體的PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，綜合考慮各種因素予以設(shè)定。

誤區(qū)之八:以暫定為零的簡(jiǎn)單方式處理政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)支出責(zé)任

在PPP項(xiàng)目中，準(zhǔn)確識(shí)別出政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及可能承擔(dān)的支出責(zé)任，是對(duì)開(kāi)展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的一個(gè)重大考驗(yàn)，也是一個(gè)相當(dāng)困難的問(wèn)題。但不能因?yàn)槠鋸?fù)雜與困難，就采取簡(jiǎn)單的方式，將政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)支出以零的方式處理。

那么，如果不以此種簡(jiǎn)單方式處理，該如何處理呢?對(duì)此，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出應(yīng)充分考慮各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和帶來(lái)的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測(cè)算。三種方法的具體含義如下：

第一種方法：比例法。在各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和概率難以進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)算的情況下，可以按照項(xiàng)目的全部建設(shè)成本和一定時(shí)期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)成本的一定比例確定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。

第二種方法：情景分析法。在各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額可以進(jìn)行測(cè)算、但出現(xiàn)概率難以確定的情況下，可針對(duì)影響風(fēng)險(xiǎn)的各類(lèi)事件和變量進(jìn)行“基本”、“不利”及“最壞”等情景假設(shè)，測(cè)算各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。計(jì)算公式為：

第三種方法：概率法。在各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進(jìn)行測(cè)算的情況下，可將所有可變風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)作為變量，根據(jù)概率分布函數(shù)，計(jì)算各種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。

誤區(qū)之九:錯(cuò)誤的以單個(gè)PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出沒(méi)有超過(guò)年度預(yù)算的10%作為通過(guò)財(cái)政承受能力論證的依據(jù)

此種誤區(qū)，錯(cuò)誤連連，具體如下：

第一，不是簡(jiǎn)單測(cè)算單個(gè)PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力，而是測(cè)算迄今為止該P(yáng)PP項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政中已經(jīng)實(shí)施的所有PPP項(xiàng)目的比重。當(dāng)然，如果該P(yáng)PP項(xiàng)目是本級(jí)財(cái)政的第一個(gè)PPP項(xiàng)目，還無(wú)可厚非僅測(cè)算此一個(gè)即可。但如果本級(jí)財(cái)政區(qū)域內(nèi)，已經(jīng)實(shí)施了部分PPP項(xiàng)目，則不然。對(duì)此，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第二十三條作出了明確的規(guī)定：“財(cái)政部門(mén)(或PPP中心)識(shí)別和測(cè)算單個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任后，匯總年度全部已實(shí)施和擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目，進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估。”

第二，不是簡(jiǎn)單測(cè)算某一年度的財(cái)政承受沒(méi)有超過(guò)規(guī)定的比重，而是要測(cè)算在政府承擔(dān)支付責(zé)任的所有年度內(nèi)，所有實(shí)施的PPP項(xiàng)目匯總后，均不會(huì)超過(guò)規(guī)定的比例。

第三，不是年度預(yù)算，是一般公共預(yù)算支出。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。一般公共預(yù)算又分為中央一般公共預(yù)算和地方各級(jí)一般公共預(yù)算。根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第六條的規(guī)定：“一般公共預(yù)算是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入，安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。中央一般公共預(yù)算包括中央各部門(mén)(含直屬單位，下同)的預(yù)算和中央對(duì)地方的稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算。中央一般公共預(yù)算收入包括中央本級(jí)收入和地方向中央的上解收入。中央一般公共預(yù)算支出包括中央本級(jí)支出、中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。”以及第七條的規(guī)定：“地方各級(jí)一般公共預(yù)算包括本級(jí)各部門(mén)(含直屬單位，下同)的預(yù)算和稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算。地方各級(jí)一般公共預(yù)算收入包括地方本級(jí)收入、上級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級(jí)政府的上解收入。地方各級(jí)一般公共預(yù)算支出包括地方本級(jí)支出、對(duì)上級(jí)政府的上解支出、對(duì)下級(jí)政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。”在PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力中，是不能超過(guò)每一年度一般公共預(yù)算的10%。對(duì)此，需要予以牢記，具體可詳見(jiàn)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第二十五條的規(guī)定：“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。省級(jí)財(cái)政部門(mén)可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對(duì)外公布。”

誤區(qū)之十:通過(guò)財(cái)政承受能力論證后的PPP項(xiàng)目沒(méi)有納入預(yù)算及中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃且報(bào)批備案

沒(méi)有通過(guò)財(cái)政承受能力論證的PPP項(xiàng)目，肯定不用納入預(yù)算及中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，因?yàn)闆](méi)有通過(guò)財(cái)政承受能力論證，即不能以PPP的模式予以實(shí)施。

對(duì)于通過(guò)財(cái)政承受能力論證的PPP項(xiàng)目，根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第二十八條的規(guī)定：“‘通過(guò)論證’且經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意實(shí)施的PPP項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)將其列入PPP項(xiàng)目目錄，并在編制中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。”

另外，預(yù)算及中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，需要取得批準(zhǔn)及備案。具體的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及批準(zhǔn)權(quán)限和備案機(jī)關(guān)等，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第五十條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)將經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算報(bào)上一級(jí)政府備案?？h級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)將經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算及下一級(jí)政府報(bào)送備案的預(yù)算匯總，報(bào)上一級(jí)政府備案?？h級(jí)以上地方各級(jí)政府將下一級(jí)政府依照前款規(guī)定報(bào)送備案的預(yù)算匯總后，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。國(guó)務(wù)院將省、自治區(qū)、直轄市政府依照前款規(guī)定報(bào)送備案的預(yù)算匯總后，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”

當(dāng)然，預(yù)算是可以調(diào)整的。經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的地方各級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整：(一)需要增加或者減少預(yù)算總支出的;(二)需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的;(三)需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的;(四)需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。具體可見(jiàn)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第六十七條的規(guī)定。

結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證，為任何一個(gè)PPP項(xiàng)目所必經(jīng)的程序。在開(kāi)展PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證工作中，需要嚴(yán)格遵守各項(xiàng)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，尤其重要的是《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》等的規(guī)定，遇到不清楚或者不能夠確定的地方，一定要查找相應(yīng)的法規(guī)政策依據(jù)，不能想當(dāng)然的開(kāi)展相應(yīng)的工作，否者將嚴(yán)重影響PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。