2018年4月28日，財政部發(fā)布《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規(guī)范管理的通知》(財金〔2018〕54號)，對核查存在問題的173個示范項目分類進行處置，30個項目調出示范項目名單，并清退出全國PPP綜合信息平臺項目庫;54個項目調出示范項目名單，保留在項目庫，繼續(xù)采用PPP模式實施;89個項目由省級財政部門會同有關方面抓緊督促整改，于6月底前完成。隨后，財政部PPP中心又發(fā)布通知，將對財政承受能力已超過10%上限的地區(qū)暫停新項目入庫(包括管理庫和儲備清單)發(fā)布，并建議各省廳暫緩對此類地區(qū)的新項目入庫審核。財政部及下屬單位這些通知的發(fā)布，標志著過去幾個月的PPP項目整改已初見成效。PPP模式前期狂飆猛進的野蠻發(fā)展勢頭正如我國房地產市場一樣受到了遏制，PPP項目健康發(fā)展長效機制正在建立。本文將對近階段的PPP管理工作進行總結，以幫助市場更好地把握項目發(fā)展節(jié)奏。

一、PPP項目清理結束，清理成果顯現(xiàn)

自2014年財政部、發(fā)改委大力推廣PPP模式以來，PPP項目一直保持著“超常規(guī)”發(fā)展的態(tài)勢。在BT模式被禁、融資渠道收窄、城鎮(zhèn)化建設需求強烈等因素的綜合作用下，地方政府將PPP作為一種新的投融資方式，接力地方基礎設施和公共服務建設。建設單位、施工企業(yè)也將PPP模式作為繼續(xù)賺取施工利潤的一個新工具，紛紛轉型社會資本方，加入PPP項目熱潮。一大批咨詢服務機構也“應運而生”，都是爭先恐后地為PPP發(fā)展獻計獻策。在政府、企業(yè)、中介等參與機構的合力推動下，PPP項目進入野蠻發(fā)展時期，短短三年投資規(guī)模就超過10萬億，這其中真的PPP較少，假的PPP較多，偽PPP、政企合謀、違規(guī)采購、合規(guī)缺失的項目充斥其間，造成了“劣幣驅逐良幣”，本想引入的民間資本沒進來，央企、國企、平臺公司等一個個粉墨登場，給PPP項目的持續(xù)健康發(fā)展埋下隱患，同時增加了公共部門整體債務及地方政府隱性債務，市場亂象亟待整治。

為整治亂象，2017年11月16日，財政部發(fā)布《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)，要求各級財政部門組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作，全面核實項目信息及實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、PPP項目合同等重要文件資料，對PPP項目進行全面清理，截止時間是2018年3月31日，目前集中清理工作已經(jīng)結束，各級財政部門和地方政府正陸續(xù)公布整改成果。

值得注意的是，PPP項目集中清理工作開展時期，適逢金融領域的去杠桿、去通道、打破剛兌等防風險、降成本工作也正在強力推進，項目清理和資金整頓兩種因素疊加，一時間市場噤若寒蟬，PPP項目一改熱火朝天的虛假繁榮，進入門可羅雀的寒冬，金融機構紛紛停止對PPP項目的授信，站在政策窗口觀望。但在這個市場前途未卜、人心動蕩之際，《文化和旅游部財政部關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號)出臺，提出了九大可重點發(fā)展領域的同時也強調了需嚴格執(zhí)行財政PPP工作制度。這標志著財政部在深度清理不規(guī)范項目的同時，也將全力開啟以高品質PPP項目主導的新時代。

二、四大方面著力，規(guī)范發(fā)展成為主旋律

時代在變、市場在變，政府的思路也在變。正如出行領域的打車軟件通常都是先給出好處培育市場，而后再讓價格回歸市場，運作回歸規(guī)范，PPP也經(jīng)歷這一轉變。過去3年粗放的發(fā)展模式培育了一大批PPP領域的參與單位和參與者，形成了市場對PPP的認知和“消費習慣”，目前PPP已經(jīng)是政府預算內投資之外的基礎設施和公共服務項目使用比例最高的投融資工具，所以規(guī)范工作勢必還需深入推進。為了保障市場的規(guī)范運營發(fā)展，提高入庫項目質量，四個方面的工作將成為下一輪的著力點。

(一)扎實做好前期工作

客觀來講，當前PPP項目的前期工作專業(yè)水平不夠，PPP項目前期工作主要是項目立項和PPP入庫。項目立項存在的問題是傳統(tǒng)的立項主要是建設項目，不包括運營，主要文件項目建議書、可研等由工程咨詢機構編制，不少機構并不具備全生命周期的投資分析能力。PPP入庫主要文件是實施方案、物有所值評價報告和財政承受能力論證報告，大機構專業(yè)能力較強，小公司就是天下文章一大抄，并且PPP咨詢涵蓋工程、財務、金融、法律等多個領域，加上新時代政策變化較快，咨詢機構本身做的方案可能就是有問題的，錯誤的方案當然不能結出正確的結果，因此專業(yè)機構需要規(guī)范。此外項目立項和PPP入庫之間的銜接關系也需要理順。前期工作的規(guī)范需要政府理順上位政策、中介提高專業(yè)能力、監(jiān)管加強披露和懲處，同時要加強各方溝通，這樣才能做好項目的前期設計，提高入庫項目的質量。

(二)嚴格按流程完成項目采購

根據(jù)《招投標法》和《政府采購法》，PPP項目采購方式有公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等，但最常用的就是競爭性磋商和公開招標。采購工作最普遍的問題就是不按流程操作和政企合作控標。不少政府和企業(yè)一心趕進度，不顧上位法規(guī)定的采購流程和時限，非要按照主觀的想法完成項目采購，這就造成不少項目不做資格預審、本來應該公開招標的改成競爭性磋商等時間更短的招標方式，盡最大可能節(jié)約時間，造成的問題就是項目不合規(guī)，為了節(jié)省幾天的時間卻導致項目延后了好幾個月乃至幾年，欲速反而不達。還有一些項目由于政府出于地方保護主義或者已經(jīng)內定了社會資本方，在招標的時候就設置各種特殊條款，或者直接私下勸退競爭對手的現(xiàn)象都有，更有甚者與社會資本合謀做高項目建設成本，這都提高了項目成本，造成國家財產損失，所以市場上有一做PPP成本就高的說法。嚴格項目采購，一是要嚴格按照招投標和采購相關的政策規(guī)定的采購方式、采購流程和采購時間執(zhí)行，不打一絲折扣;二是要加強過程監(jiān)管，對招投標文件和采購過程都要按照規(guī)定嚴格審查、監(jiān)控，防止權力尋租和徇私舞弊行為;三是要加強信息公開，運用社會監(jiān)督和網(wǎng)絡的力量凈化采購環(huán)境。

(三)規(guī)范項目融資

融資難是PPP項目自誕生之日起就面臨的問題，隨著監(jiān)管的加強，使得當前PPP項目融資難上加難。整體來看，造成當前局面的原因，一方面是法規(guī)政策不健全，使得銀行等金融機構害怕觸及不當創(chuàng)新、違規(guī)開展資管業(yè)務的紅線;另一方面是金融機構對PPP模式不熟悉，仍舊將針對項目公司的借款的增信體系與社會資本綜合資質相綁定，這就造成了部分資質較差的民企、中小企業(yè)參與的項目難以融得符合PPP項目回報率范圍的低成本機構資金。

PPP項目的融資主要包括項目資本金和債務資金的融資，項目資本金按照“92號文”等相關規(guī)定應該是企業(yè)自有資金——財政部金融司司長王毅去年在11月1日舉辦的2017第三屆中國PPP融資論壇上對此也特別做了明確。但此前不少企業(yè)或是因沒有足額的自有資金，或是主觀上為了加杠桿，通過信托、資管、私募基金等通道，采用“明股實債”或者“小股大債”的方式，用債務資金充當資本金，進而提高了項目杠桿。故而目前PPP金融領域的規(guī)范治理主要就是針對債務資金充當PPP項目資本金的管理。

從規(guī)范PPP項目發(fā)展考慮，解決融資中的不規(guī)范問題需要從三個方面入手：一是要嚴查債務資金充當資本金，這種項目杠桿較高、風險較大，一旦資金鏈斷裂損失的是政府和社會公眾;二是要拓展資本金融資渠道，比如出臺政府產業(yè)基金引導PPP項目的專門政策，或者進一步出臺PPP項目公司股權作為基礎資產的資產證券化政策，鼓勵社會資本以真股權的形式投資PPP項目，以解決企業(yè)資本金不足問題;三是要拓展債務資金融資渠道，在合規(guī)的前提下，為項目公司或其母公司通過PPP項目發(fā)行項目收益?zhèn)BS等債券工具，以及信托貸款、融資租賃等其他方式打開通道。

(四)落實保障機制

PPP項目合作期限較長，為了保障項目長期穩(wěn)定運營，需要建立長效機制。一是要保障社會資本權益，PPP項目合作期限較長，一般10年以上，而一屆政府任期一般5年，因此很容易出現(xiàn)新官不理舊賬的現(xiàn)象，這也是民營資本比較擔心的問題。解決這個問題，就要加快《PPP條例》的出臺，做好法律保障，加強政府契約精神，構建“認合同不認人”的交易氛圍，加大對政府違規(guī)的懲處力度，樹立市場信心;二是要加強運營監(jiān)控，當前PPP項目前期工作和項目采購的規(guī)范文件較多較細，但由于大部分項目沒有進入運營期，項目運營績效考核、中期評估等方面的政策較少較宏觀，因此應該加強PPP項目全生命周期的頂層設計，以行業(yè)為分組，出臺項目運營指引文件，保證項目健康運營;三是要做好信息公開，目前財政部已經(jīng)出臺了PPP項目信息公開相關政策，并且開發(fā)了PPP綜合信息管理平臺，目前大部分PPP項目已經(jīng)按照規(guī)定進行了信息公開，但也存在公開不全的現(xiàn)象，同時，監(jiān)管部門應該加強對公開信息的審查，不僅僅是審查信息公開的合規(guī)，還要組織專家對PPP項目資料內容進行審查，從目前已經(jīng)公開的信息來看，部分項目的可研、實施方案、合同等文件都存在不合規(guī)的現(xiàn)象。

三、冬天已經(jīng)過去，PPP最好的即將時代來臨

無論是從經(jīng)濟角度來看，還是從城鎮(zhèn)化角度來看，高速發(fā)展已成為“過去式”，高質量發(fā)展才代表未來。清理整頓之前的PPP模式處于高速發(fā)展階段，迅速做大了PPP行業(yè)體量和市場影響力，但卻因為不合規(guī)、急功近利、權力尋租、法規(guī)不健全等方面的原因，使得很多地方政府、社會資本方、金融機構都將時間和成本花在了試錯上。

此番集中清理，一是剔除了違規(guī)的項目，凈化了PPP項目庫，提高了項目整體質量;二是通過對違規(guī)項目的分析，對違規(guī)行為有了充分認知，以反面案例為基礎，完善PPP項目前期工作、項目采購、建設運營等階段的頂層設計和實施監(jiān)管，進而可以進一步有效監(jiān)控PPP項目全生命周期違規(guī)行為。預計經(jīng)過近半年的全國范圍內的規(guī)范整頓之后，PPP項目無序發(fā)展的勢頭將受到有效遏制，一大批濫竽充數(shù)的項目會被清理出庫并得到合理處罰，政府、社會資本、金融機構等參與主體的預期將得到有效修正，PPP行業(yè)也將穩(wěn)健步入高質量發(fā)展階段。

事物總是在曲折中發(fā)展，波浪式前進，PPP項目野蠻發(fā)展的時代已經(jīng)過去，規(guī)范調整之后的PPP，將回歸運營的本質，吸引真正想做PPP、能做PPP真做PPP的社會資本方長期參與，推動基礎設施建設和公共服務體系打造，服務新時代新型城鎮(zhèn)化建設戰(zhàn)略的新發(fā)展。