為完善水利工程建設(shè)組織實(shí)施方式，加快推行工程總承包，提升工程建設(shè)質(zhì)量和效益，根據(jù)《中華人民共和國建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》等有關(guān)規(guī)定，制定本指導(dǎo)意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于治水重要論述精神，錨定新階段水利高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，深化水利工程建設(shè)組織實(shí)施方式改革，積極推進(jìn)工程總承包，完善管理制度和工作機(jī)制，規(guī)范參建各方行為，確保工程建設(shè)質(zhì)量、安全、進(jìn)度和效益，推動水利建設(shè)轉(zhuǎn)型升級。

（二）基本原則

依法依規(guī)、規(guī)范管理。引導(dǎo)工程總承包單位遵循合法、公平、誠信的原則，積極參與水利工程建設(shè)活動。各級水行政主管部門依法落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)對參與工程總承包活動的單位執(zhí)行法律法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管，促進(jìn)水利建設(shè)市場健康有序發(fā)展。

質(zhì)量第一、安全為本。加強(qiáng)發(fā)包活動管理，明確工程總承包單位資質(zhì)、項目負(fù)責(zé)人資格要求。落實(shí)項目法人對工程建設(shè)質(zhì)量、安全的首要責(zé)任，明確工程總承包單位和分包單位質(zhì)量安全責(zé)任，提升工程建設(shè)質(zhì)量安全管理水平。

風(fēng)險共擔(dān)、健康發(fā)展。按照公平、合理的原則劃分項目法人和工程總承包單位風(fēng)險，鼓勵通過保險方式增強(qiáng)建設(shè)項目防范風(fēng)險能力。鼓勵工程總承包單位依法依規(guī)開展設(shè)計優(yōu)化，提升工程建設(shè)質(zhì)量和投資效益。

二、明確工程總承包范圍

（三）【工程總承包定義】本指導(dǎo)意見所稱的工程總承包，是指工程總承包單位按照與項目法人簽訂的合同，對工程設(shè)計、采購、施工或工程設(shè)計、施工等活動實(shí)行總承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負(fù)責(zé)的水利工程建設(shè)組織實(shí)施方式。

（四）【適宜采用工程總承包的項目】項目法人應(yīng)根據(jù)項目特點(diǎn)和建設(shè)管理需要，合理選擇工程建設(shè)組織實(shí)施方式。建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的水利工程建設(shè)項目，以及采取集中建設(shè)或分類打捆的中小型水利工程建設(shè)項目，宜采用工程總承包模式。

（五）【工程總承包范圍】水利工程建設(shè)項目可實(shí)行整體工程總承包，也可對單項工程或?qū)I(yè)工程實(shí)行總承包。

建設(shè)監(jiān)理、第三方質(zhì)量檢測等工作不得列入工程總承包范圍，建設(shè)征地與移民安置中的防護(hù)工程、庫底清理、專業(yè)項目等可列入工程總承包范圍。

（六）【信息技術(shù)應(yīng)用】鼓勵工程總承包項目的工程勘察、設(shè)計、施工應(yīng)用建筑信息模型（BIM）等信息技術(shù)，有條件的宜積極采用智慧建設(shè)管理系統(tǒng)，為數(shù)字孿生工程創(chuàng)造條件。

三、嚴(yán)格工程總承包發(fā)包管理

（七）【發(fā)包時間】實(shí)行工程總承包的項目，原則上應(yīng)在初步設(shè)計報告批復(fù)或項目核準(zhǔn)后發(fā)包。如確有需要，也可在可行性研究報告批復(fù)后發(fā)包。按照國家有關(guān)規(guī)定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應(yīng)在履行相應(yīng)投資決策審批程序后發(fā)包。

（八）【發(fā)包方式】項目法人應(yīng)依法采用招標(biāo)、直接發(fā)包或經(jīng)核（批）準(zhǔn)的其他方式，選擇滿足工程建設(shè)需要的工程總承包單位。

實(shí)行工程總承包的項目屬于依法必須招標(biāo)的項目，且工程總承包范圍內(nèi)的勘察、設(shè)計、重要設(shè)備材料采購、施工任一項的采購金額達(dá)到必須招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)采用招標(biāo)方式選擇工程總承包單位。

（九）【資格要求】工程總承包單位應(yīng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的設(shè)計資質(zhì)和施工資質(zhì)，或為具有相應(yīng)資質(zhì)設(shè)計單位和施工單位組成的聯(lián)合體。工程總承包范圍包含勘察的，工程總承包單位還應(yīng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的勘察資質(zhì)，或為具有相應(yīng)資質(zhì)的勘察單位等組成的聯(lián)合體。

工程總承包單位應(yīng)具有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、項目管理體系、項目管理專業(yè)人員以及項目管理能力、財務(wù)和風(fēng)險承擔(dān)能力，具有類似項目的設(shè)計、施工或工程總承包業(yè)績。

工程總承包單位為聯(lián)合體的，應(yīng)根據(jù)項目的特點(diǎn)、復(fù)雜程度和聯(lián)合體成員單位的承擔(dān)能力，合理確定牽頭單位，聯(lián)合體協(xié)議中應(yīng)明確聯(lián)合體成員單位的責(zé)任和權(quán)利。聯(lián)合體各方應(yīng)共同與項目法人簽訂工程總承包合同，就工程總承包建設(shè)項目承擔(dān)連帶責(zé)任。

（十）【禁止條件】承擔(dān)項目代建、項目管理、工程監(jiān)理、造價咨詢、招標(biāo)代理、第三方檢測的單位，或與前述單位有控股或被控股關(guān)系的單位，不得承擔(dān)同一項目的工程總承包。

政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計報告編制單位及其評估單位，一般不得成為該項目的工程總承包單位。招標(biāo)時招標(biāo)人公開已完成并獲批的項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計報告等成果的，上述單位可參與該工程總承包項目的投標(biāo)，經(jīng)依法評標(biāo)、定標(biāo)，成為工程總承包單位。

（十一）【招標(biāo)文件編制及評標(biāo)要求】工程總承包招標(biāo)文件，應(yīng)依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和本指導(dǎo)意見，并結(jié)合項目特點(diǎn)編制。招標(biāo)文件中應(yīng)包含工程總承包范圍、價款支付方式、價款調(diào)整情形、雙方應(yīng)承擔(dān)的項目風(fēng)險等主要內(nèi)容。

工程總承包項目在發(fā)包前應(yīng)設(shè)置最高投標(biāo)限價，不得低于成本設(shè)置投標(biāo)限價。在初步設(shè)計報告批復(fù)前招標(biāo)的，宜約定以初步設(shè)計報告批復(fù)后的初步設(shè)計概算為最高投標(biāo)限價，投標(biāo)宜采用下浮率方式報價；在初步設(shè)計報告批復(fù)后招標(biāo)的，應(yīng)根據(jù)批復(fù)的初步設(shè)計概算及工程總承包范圍確定最高投標(biāo)限價。

工程總承包宜采用綜合評估法評標(biāo)，綜合評估因素一般應(yīng)包括工程總承包報價、項目管理組織方案、設(shè)計技術(shù)方案、設(shè)備材料采購方案、施工組織方案、質(zhì)量安全保證、類似工程業(yè)績及信用等。

評標(biāo)委員會應(yīng)依照法律法規(guī)和項目特點(diǎn)由招標(biāo)人代表以及有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家組成。

（十二）【項目經(jīng)理資格要求】工程總承包項目經(jīng)理應(yīng)取得與工程總承包項目規(guī)模相適應(yīng)的注冊執(zhí)業(yè)資格，并取得水利工程相關(guān)專業(yè)高級及以上技術(shù)職稱；擔(dān)任過與擬建項目類似的工程總承包項目經(jīng)理、項目設(shè)計負(fù)責(zé)人、施工總承包項目經(jīng)理或項目總監(jiān)理工程師；熟悉水利工程技術(shù)和工程總承包項目管理知識以及相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，具有較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力和良好的職業(yè)道德。工程總承包項目經(jīng)理不得同時在兩個或兩個以上工程項目擔(dān)任工程總承包項目經(jīng)理、施工項目負(fù)責(zé)人。

四、落實(shí)工程總承包各方職責(zé)

（十三）【項目法人對工程總承包項目的管理】項目法人根據(jù)本單位人力資源和技術(shù)管理能力水平，可自行管理工程總承包項目，也可委托符合條件的代建單位或項目管理單位，依照合同對工程總承包項目進(jìn)行管理。

（十四）【項目法人職責(zé)】項目法人按照《水利工程建設(shè)項目法人管理指導(dǎo)意見》（水建設(shè)〔2020〕258號）履行相應(yīng)職責(zé)，對工程建設(shè)的質(zhì)量、安全、進(jìn)度和資金使用負(fù)首要責(zé)任。

項目法人不得迫使工程總承包單位以低于成本的價格競標(biāo)，不得任意壓縮合理工期，不得對工程總承包單位提出違反建設(shè)工程安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的要求，不得明示或暗示工程總承包單位違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、降低建設(shè)工程質(zhì)量，不得明示或暗示工程總承包單位使用不合格的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備。

（十五）【工程總承包單位職責(zé)】工程總承包單位依照合同約定負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、采購、施工等工作，對工程總承包范圍內(nèi)的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、造價及勞務(wù)用工、承發(fā)包行為等全面負(fù)責(zé)。工程總承包單位、工程總承包項目經(jīng)理及相關(guān)責(zé)任人依法承擔(dān)質(zhì)量終身責(zé)任。

（十六）【分包單位職責(zé)】分包單位按照分包合同約定對其分包工程負(fù)責(zé)，并服從工程總承包單位的管理。分包單位項目經(jīng)理，對分包合同內(nèi)的質(zhì)量安全負(fù)直接管理責(zé)任。分包不免除工程總承包單位對其承包的全部建設(shè)工程的質(zhì)量責(zé)任和安全生產(chǎn)責(zé)任。

（十七）【工程監(jiān)理職責(zé)】工程總承包項目監(jiān)理單位應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)理合同約定，結(jié)合工程總承包項目特點(diǎn)及工程總承包合同等條件開展監(jiān)理工作。監(jiān)理單位應(yīng)配備與監(jiān)理工作相適應(yīng)的監(jiān)理人員，并承擔(dān)相應(yīng)監(jiān)理責(zé)任。

五、加強(qiáng)工程總承包合同管理

（十八）【合同管理】工程總承包項目應(yīng)確定合理的合同價格形式。采用總價合同的，除招標(biāo)文件或工程總承包合同中約定的價格調(diào)整部分外，合同價格不予調(diào)整。項目法人和工程總承包單位應(yīng)在合同中約定工程總承包計量規(guī)則、計價方法。

（十九）【風(fēng)險分擔(dān)】項目法人和工程總承包單位應(yīng)在招標(biāo)文件及工程總承包合同中，按照公平、合理、誠實(shí)守信的原則約定總承包風(fēng)險分擔(dān)內(nèi)容。項目法人承擔(dān)的風(fēng)險主要有：

1．由于項目法人自身原因產(chǎn)生的工期調(diào)整、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或工程規(guī)模調(diào)整；

2．國家法律法規(guī)、政策調(diào)整引起的合同價格變化；

3．由于非工程總承包單位原因工程建設(shè)征地、移民安置等進(jìn)度調(diào)整造成的工期和工程費(fèi)用變化；

4．主要工程材料、設(shè)備、人工價格與合同約定的基期價格相比，波動幅度超過合同約定幅度的部分；

5．工程總承包單位不可預(yù)見的滑坡、泥石流、突泥、涌水、溶洞、斷層帶、采空區(qū)、有毒氣體等重大地質(zhì)變化造成的工程費(fèi)用和工期變化；

6．發(fā)生超設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)洪水造成的工程費(fèi)用和工期變化；

7．不可抗力及異常氣象條件造成的工期和工程本身費(fèi)用的變化。

除上述風(fēng)險之外的其他風(fēng)險，應(yīng)根據(jù)總承包項目特點(diǎn)，由雙方在總承包合同中約定。鼓勵項目法人和工程總承包單位通過保險手段增強(qiáng)防范風(fēng)險能力。

（二十）【設(shè)計變更管理】項目法人應(yīng)按照《水利工程設(shè)計變更管理暫行辦法》（水規(guī)計〔2020〕283號）以及有關(guān)水行政主管部門對設(shè)計變更的規(guī)定和要求，根據(jù)項目特點(diǎn)及工程總承包合同約定，組織制訂本項目的設(shè)計變更實(shí)施辦法。

設(shè)計變更引起的工期和合同價格調(diào)整，按工程總承包合同約定及風(fēng)險劃分原則由責(zé)任單位承擔(dān)，可通過補(bǔ)充協(xié)議等方式確認(rèn)。

（二十一）【分包管理】工程總承包單位應(yīng)自行完成承包范圍內(nèi)的主體工程、關(guān)鍵性工作，可根據(jù)法律、法規(guī)和合同約定將部分非主體工程、非關(guān)鍵性工作分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的分包單位，不得轉(zhuǎn)包及違法分包。工程總承包單位對承包工程進(jìn)行分包，應(yīng)經(jīng)項目法人同意。

（二十二）【施工圖審查】項目法人應(yīng)組織開展施工圖審查，但不免除工程總承包單位對施工圖設(shè)計所承擔(dān)的責(zé)任。對于工期長、技術(shù)復(fù)雜的工程，可分期開展施工圖審查。承擔(dān)施工圖審查的第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)具有不低于工程總承包單位的設(shè)計資質(zhì)，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（二十三）【設(shè)計優(yōu)化】工程總承包單位可在符合國家有關(guān)法律、法規(guī)要求，嚴(yán)格執(zhí)行工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，符合工程建設(shè)質(zhì)量、安全、進(jìn)度和使用功能要求的前提下，開展合理的設(shè)計優(yōu)化。項目法人應(yīng)加強(qiáng)設(shè)計優(yōu)化管理。

（二十四）【暫估價項目實(shí)施】以暫估價形式包含在工程總承包范圍內(nèi)的工程、貨物、服務(wù)分包時，屬于依法必須招標(biāo)的項目且采購金額達(dá)到必須招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)依法招標(biāo)。項目法人應(yīng)在工程總承包招標(biāo)文件中明確暫估價項目的招標(biāo)主體、雙方的權(quán)利和義務(wù)、相關(guān)程序及實(shí)施方式。

（二十五）【工程技術(shù)創(chuàng)新】鼓勵工程總承包單位開展工程技術(shù)創(chuàng)新，積極采用新技術(shù)、新工藝、新材料、新設(shè)備，但應(yīng)滿足相關(guān)質(zhì)量安全和生態(tài)環(huán)保要求。

（二十六）【建設(shè)資金管理】項目法人負(fù)責(zé)落實(shí)建設(shè)項目資金，按合同約定及時支付工程款，不得要求工程總承包單位墊資建設(shè)。項目法人應(yīng)按照保障農(nóng)民工工資支付的要求約定人工費(fèi)用，人工費(fèi)用撥付周期不得超過1個月。

（二十七）【驗收管理】工程總承包項目應(yīng)按照《水利工程建設(shè)項目驗收管理規(guī)定》《水利水電建設(shè)工程驗收規(guī)程》《水利水電工程施工質(zhì)量檢驗與評定規(guī)程》《水利部關(guān)于進(jìn)一步加快水利工程竣工驗收工作的通知》等有關(guān)規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，及時開展驗收工作。

（二十八）【結(jié)算和決算審核】項目法人和工程總承包單位雙方應(yīng)通過合同約定，將施工過程按時間或進(jìn)度節(jié)點(diǎn)劃分施工周期，對周期內(nèi)已完成且無爭議的工程價款進(jìn)行確認(rèn)和支付。經(jīng)雙方確認(rèn)的過程結(jié)算文件作為竣工結(jié)算文件的組成部分，原則上不再重復(fù)審核。

（二十九）【完工結(jié)算審計和跟蹤審計】工程完工后，合同雙方應(yīng)及時進(jìn)行工程完工結(jié)算、支付。完工結(jié)算應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及合同約定接受審計。

為加強(qiáng)資金管理，項目法人宜提請審計單位提前介入，接受跟蹤審計。

（三十）【工程保修】工程保修書由項目法人與工程總承包單位簽署，工程總承包單位應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)及合同約定承擔(dān)保修期內(nèi)的保修責(zé)任，不得以與分包單位之間保修責(zé)任劃分而拒絕履行保修責(zé)任。

六、加強(qiáng)工程總承包監(jiān)督管理

（三十一）【各級水行政主管部門職責(zé)】國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水利工程建設(shè)項目工程總承包活動的監(jiān)督管理；流域管理機(jī)構(gòu)根據(jù)水利部授權(quán)負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)水利工程建設(shè)項目工程總承包活動的監(jiān)督管理；縣級以上地方水行政主管部門負(fù)責(zé)本地區(qū)工程總承包活動的監(jiān)督管理。

各級水行政主管部門應(yīng)通過稽察、“雙隨機(jī)、一公開”抽查等方式，加強(qiáng)對工程總承包項目的監(jiān)督檢查。

（三十二）【質(zhì)量與安全監(jiān)督】各級水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)水利工程建設(shè)項目工程總承包的質(zhì)量與安全監(jiān)督，加強(qiáng)對相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章制度和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。

（三十三）【信用監(jiān)管】各級水行政主管部門應(yīng)依法依規(guī)加強(qiáng)對參與工程總承包活動的勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位的信用監(jiān)管。

（三十四）【參建單位的整改責(zé)任】參與工程總承包活動的單位應(yīng)積極接受并配合有關(guān)部門的監(jiān)督檢查、稽察、審計等工作，按要求對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改。

（三十五）【法律責(zé)任】工程總承包項目在實(shí)施過程中，有違反《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》等法律法規(guī)的，按規(guī)定追究有關(guān)單位和人員的法律責(zé)任。

各地要高度重視水利工程建設(shè)項目工程總承包管理工作，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任分工，健全工作機(jī)制，完善各項制度，穩(wěn)妥有序推進(jìn)，注意積累經(jīng)驗。本指導(dǎo)意見執(zhí)行過程中如有意見和建議，請及時反饋水利部水利工程建設(shè)司。

一、編制必要性

近年來，以設(shè)計采購施工總承包、設(shè)計施工總承包等為代表的工程總承包模式在水利建設(shè)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，對于彌補(bǔ)基層水利部門管理力量不足、促進(jìn)水利建設(shè)項目順利實(shí)施、提升工程建設(shè)質(zhì)量和效益發(fā)揮了積極作用。但水利行業(yè)對工程總承包模式的承發(fā)包管理、合同履約、風(fēng)險分擔(dān)、設(shè)計變更等未作出統(tǒng)一規(guī)定，有的項目管理不夠規(guī)范，有的項目因各方認(rèn)識分歧影響了工程實(shí)施。為進(jìn)一步規(guī)范水利工程建設(shè)項目工程總承包活動，加強(qiáng)工程建設(shè)管理，推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展，制定《水利工程建設(shè)項目工程總承包管理指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）是十分必要的。

二、編制過程

2021年3月，水利部水利工程建設(shè)司啟動《指導(dǎo)意見》編制工作，通過組織相關(guān)專家座談研討、廣泛收集資料等方式，了解水利行業(yè)及住建、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)工程總承包管理情況，學(xué)習(xí)借鑒各地各部門的經(jīng)驗做法和政策措施。在此基礎(chǔ)上，確定編制總體思路及主要內(nèi)容，經(jīng)反復(fù)咨詢研討、修改完善并征求部分專家意見，形成《指導(dǎo)意見》征求意見稿。

三、主要內(nèi)容

《指導(dǎo)意見》共六部分，三十五條。

第一部分總體要求，共兩條，包括指導(dǎo)思想和基本原則。

第二部分明確工程總承包范圍，共四條，包括工程總承包定義、適宜采用工程總承包的項目、工程總承包范圍、信息技術(shù)應(yīng)用等。

第三部分嚴(yán)格工程總承包發(fā)包管理，共六條，包括工程總承包項目發(fā)包時間、發(fā)包方式、工程總承包單位資格要求、禁止條件、招標(biāo)文件及評標(biāo)要求、項目經(jīng)理資格要求等。

第四部分落實(shí)工程總承包各方職責(zé)，共五條，包括項目法人對工程總承包項目的管理、項目法人職責(zé)、工程總承包單位職責(zé)、分包單位職責(zé)、工程監(jiān)理單位職責(zé)等。

第五部分加強(qiáng)工程總承包合同管理，共十三條，包括工程總承包項目合同管理、風(fēng)險分擔(dān)、設(shè)計變更管理、分包管理、施工圖審查、設(shè)計優(yōu)化、暫估價項目實(shí)施、工程技術(shù)創(chuàng)新、建設(shè)資金管理、驗收管理、結(jié)算和決算審核、審計、工程保修等。

第六部分加強(qiáng)工程總承包監(jiān)督管理，共五條，包括各級水行政主管部門職責(zé)、質(zhì)量安全監(jiān)督、信用監(jiān)管、參建單位的整改責(zé)任、法律責(zé)任等。